周武王攻下朝歌、灭掉商朝以后，为了稳定大局，曾采取了一个怀柔措施：他没有杀死纣王的儿子武庚，而是封他为殷侯，仍旧让他管理殷都朝歌的政务。与此同时，武王又派自己的三个亲兄弟姬鲜、姬度和姬处在殷都周围建立封国以监视武庚。因为兄弟三人的封国分别在管地、蔡地和霍地，所以以后武王的儿子成王即位，便称这三人为管叔、蔡叔和霍叔。
    但是武王的这个措施只在表面上稳定了局面，而实际上，商朝奴隶主贵族的势力仍旧在蠢蠢欲动，想伺机反扑。而更加重要的是，几百年的商朝统治留在百姓中的观念，总觉得他是正统。果然，不久便传来了那两个曾出面阻止武王伐纣的迂老头伯夷和叔齐在首阳山上饿死的消息。饿死两个迂老头，本没什么大不了的，但是民间却传得沸沸扬扬。人们说这两人是为了抗议武王的违逆行为而发誓不食周粟，因而逃到首阳山（今山西永济西南）上靠挖野菜充饥，到了冬天才活活饿死的。甚至还有人特地写了一首名叫《采薇》的诗称诵他们的美德。这就说明百姓的人心还没有完全归向周朝。
    听到这个消息以后，武王食不甘味、夜不能眠。他将最亲近的大臣周公旦、太公望、召公等召集来商量计策。太公望主张向各地派驻军队，召公主张要施仁政。最后周公旦提出了一个办法，将在朝歌附近设立监国的做法扩大开来，由武王分封周王室的亲属和在灭商作战中的可靠功臣到各地去建立诸侯国。诸侯国的政务和军事由诸侯自己管理，但他们都必须服从天子的号令，并且定期向天子纳贡。武王采纳了周公的建议，于是就进行了大规模的分封。从武王到以后的成王，总共大约分封了七十多个诸侯国。这种大规模分封和建立诸侯国的做法，历史上便称为“封建”。
    武王尚未完全完成封建诸侯国的事情，便病故了。实际上，西周建国后，他只统治了两年。按照武王的临终嘱托，由他十三岁的儿子姬诵继承天子之位，并由周公旦辅政，即代理执政。
    周公辅政后，为了稳定局面，使已封建的诸侯国的统治有章可循，并协调好他们与周天子之间的关系，他采取了一系列的行政措施。首先，他废除了从夏商一直遗留下来的王位继承制度：即先由兄及弟，然后再传儿子的办法，改成了直接传位给嫡长子的制度，其他的儿子只能分封诸侯。这个制度免去了王室内部许多争权夺利的悲剧发生，十分有利于巩固政权。
    其次，周公又划定了皇室奴隶主贵族的等级与特权，将他们分成天子、诸侯、卿、大夫、士五个等级层次，并对他们各自的服饰以及祭祀、会盟、宴饮、朝贡、婚嫁、殡葬时的仪式，都作了规定。后人就将这些称为“周礼”。
    这些尊卑有序的周礼，是针对奴隶主贵族的，而对于广大的老百姓（庶民），周公则又制定了很严酷详细的刑律，据说有三千条。后来人们常说的“刑不上大夫，礼不下庶人”，就是指周公的这套制度而言的。
    周公为了巩固周王朝的奴隶主贵族统治，倒真是呕心沥血，兢兢业业。传说他常常在吃饭时听到有人来报告事情，就连忙将口中的饭吐出来，立刻与人交谈；在洗头时临时有事情要处理，便用手握着湿淋淋的头发就办起公来。这就是后来“周公吐哺”成语的来历。
    但是周公的做法也招来了一些王室人员的疑忌。首先是他的哥哥管叔就对他很不满。因为管叔是文王的三儿子，武王是老二，周公是老四，如果按过去的继承法，本可由他继承王位，而周公颁布的新继承法则完全破灭了他的希望。再说武王不让他这个老三、而是委托给了老四当辅政大臣，他心中不服；再加上周公事无巨细，几乎将什么权都握在自己手里，管叔将心比心，认为他一定是欺成王年幼，想将来取而代之。于是，他便联络了两个小兄弟蔡叔和霍叔，一面在朝中散布周公独揽大权，马上要发动政变夺取王位的谣言，一面又和武庚勾结起来，怂恿他起兵反叛，想以此逼周公下台。
    谣言使太公望和召公都有点相信了。他们突然都提出要离开镐京到自己的封地去（太公望的封地在齐，召公的封地在燕）。就连刚满十五岁的成王也半信半疑，急得六神无主了。周公为了制止谣言，稳定大局，一面立刻为成王举行了“冠礼”仪式，表示马上可以让他亲政了，一面用非常恳切的态度将手中的行政权托付给了太公和召公，自己离开了镐京。临走时，还写了一首名叫《鸱鸮（ｃｈī　ｘｉāｏ）》的诗送给了成王。诗中，周公将成王比作可爱的小鸟，将自己比作护巢哺幼的老鸟，而将武庚比作凶恶的鸱。
    周公出走后，果然武庚和东夷的一些部落来往密切，蠢蠢欲动了。而作为三个监国的管叔等，却无动于衷。成王得到讯息，这才打消了对周公的怀疑，赶忙与太公、召公商议，将周公紧急召回，以应付眼前危险的局势。
    再说周公出走后，其实他并没有消极，而是在暗中已充分掌握了管叔煽动武庚组织叛乱的证据。应召回到镐京后，他便立刻带兵东征。他自己亲自率军讨伐武庚，而让太公望率军阻断东夷中的淮夷、徐戎等部落的军队对武庚的支援。于是，周公集中军力，攻下了殷都，杀死了武庚，接着又将制造谣言、煽动叛乱的管叔斩首，将蔡叔流放，将霍叔贬为平民。
    周公东征胜利后，又在镐京西边的洛邑（今河南洛阳）建了一座都城，名叫成周。因为洛邑地处中原的中心地带，便于对中原的控制。与此同时，周公又下令将那些跟随武庚闹叛乱的商朝奴隶主贵族集中到洛邑居住，派军队监管他们，并将他们称为“顽民”。
周公为年幼的成王辅政七年，终于建立起了一个统一繁荣的周王朝。在周成王二十岁时，周公就将权力全部移交给了他。